§ 2. Принцип соразмерности (пропорциональности) и сбалансированности при ограничении субъективных прав *(80)
1. Западные исследователи обращают внимание на то, что принцип пропорциональности является важным элементом в концепции правового государства. Сам по себе этот принцип происходит из положений законов, введенных Фридрихом Великим, которые ограничивали усмотрение органов государства при осуществлении ими полицейских функций *(81).
Согласно принципу пропорциональности органы власти не могут налагать на граждан обязательства, превышающие установленные пределы необходимости, вытекающей из публичного интереса, для достижения цели, преследуемой данной мерой. Если установленные обязательства явно непропорциональны целям, мера будет аннулирована *(82).
Принцип пропорциональности, берущий начало в праве Германии, был введен в европейское право, в частности, в право Европейского Союза Судом ЕС, а затем получил закрепление в Договорах об образовании ЕС. В соответствии с Маастрихтским договором в Договор о ЕС была введена новая статья - 3в. Третий параграф этой статьи предусматривал: "Любые действия Сообщества не должны идти далее того, что необходимо для достижения целей настоящего Договора".
Принцип пропорциональности закреплен в национальном праве большинства европейских стран, что и позволило Суду ЕС, а также Суду по правам человека, применяющему Европейскую Конвенцию о защите прав человека и основных свобод, возвести данный принцип в разряд общих принципов права.
Применительно к каждому из прав человека, защищаемых Европейской Конвенцией, в ней фиксируются критерии допустимого вмешательства государства, основанные на принципе пропорциональности, в силу чего он приобретает универсальное значение.
В частности, исходя из духа и смысла всей Европейской Конвенции, Европейский Суд развил и дополнил критерии допустимости вмешательства государства в имущественные права. В частности, в решении по иску "Спорронг и Лоннрот" он вывел принцип, который лег в основу всей последующей судебной практики применения ст. 1 Протокола N 1 к Европейской Конвенции: "Для целей настоящего положения (Протокола N 1) Суд должен установить, было ли соблюдено справедливое равновесие между требованиями общественного интереса и требованиями защиты основных прав частных лиц" *(83).
Как правило, необходимость введения законодательных ограничений связана с признанием важности каких-либо общественных (публичных) интересов, которые выступают в качестве цели, ради достижения которой норма, служащая способом достижения цели, вводит ограничение основного права. При этом, естественно, возникает проблема соразмерности средства и цели. Конституционный принцип соразмерности (пропорциональности), который является формой выражения общеправового принципа соразмерности, содержит правила, запреты, адресованные прежде всего законодателю.
Принципиальная возможность ограничения основных экономических прав обычно связывается со зрелостью, сознательностью предпринимателей, которые, обладая капиталом, собственностью, должны учитывать, что собственность не только дает право, но и порождает многочисленные обязанности перед обществом. "Предписание о том, что частная предпринимательская деятельность не может входить в противоречие с общественной пользой, а также признание правомерности предпринимательской деятельности со стороны публичной власти и возможности регулирования в законодательном порядке программных мероприятий и контроля относительно их соответствия социальным целям, с одной стороны, характеризовали итальянскую экономику как смешанную, а с другой - свидетельствовали о зрелости и дисциплинированности итальянского капитализма", - считает Агостино Кариола *(84).
Цель вводимых ограничений основных экономических прав должна быть действительно публичной и важной, а способы ее достижения должны иметь минимально ограничительный характер, - таково основное содержание рассматриваемого принципа.
Принцип соразмерности (пропорциональности) адресован не только законодателю, но и судам, которые, применяя закон, вводящий ограничения экономической свободы, выступают в роли оценщиков ограничительных действий законодателя.
Принцип пропорциональности, безусловно, предоставляет судам большую степень усмотрения, поскольку позволяет судебной власти как самостоятельной (ст. 10 Конституции РФ) определять, является ли избранная государством ограничительная мера адекватной для достижения цели.
Суть ограничительных мер - это определенная экономическая политика государства, осуществляющего государственное регулирование рыночной экономики.
2. Государственное регулирование предпринимательства представляет собой систему экономического, социального, организационного, правового и политического обеспечения государством благоприятной среды для формирования и устойчивого развития современного предпринимательства *(85).
Оценивая предусмотренную законом ограничительную меру, суд должен учитывать действие принципа разделения властей и определять меру своего участия в формировании экономической политики.
Активное государственное регулирование предпринимательства в ХХ в. создало разнообразную судебную практику оценки конституционности законодательных актов, в которых воплощаются те или иные элементы экономической политики государства. Рассмотрение дел, связанных с оценкой конституционности законов, ограничивающих экономическую свободу, представляет собой немалую трудность, поскольку связано с оценкой целесообразности и даже разумности проводимой экономической политики. Осознание особой сложности таких дел позволило высшим судам выработать ряд интересных концепций и прежде всего концепцию самоограничения судов и даже их "нейтралитета" при оценке разумности экономической политики *(86).
Поскольку суды, руководствуясь концепцией самоограничения, предоставляют достаточно широкую дискрецию законодательным органам (и правительству), можно утверждать, что принцип соразмерности (пропорциональности) адресован и судам.
Как отмечается в Послании Президента РФ Федеральному Собранию на 2001 г., эффективность государства должна определяться не столько объемом контролируемой им собственности, сколько действенностью политических, правовых и административных механизмов соблюдения общественных интересов в стране.
В целях создания экономического публичного порядка государство вправе вводить ограничения основных экономических прав. Возможность несовпадения частных интересов предпринимателей, собственников с публичными - это реальность, которая продиктовала необходимость включения в Конституцию положений, определяющих конституционно-правовые рамки и возможности по ограничению экономических прав.
Однако вмешательство государства в сферу экономики не должно быть чрезмерным.
Как положительную и полезную, можно с этой точки зрения оценить инициативу Правительства России, подготовившего и внесшего в Государственную Думу пакет законопроектов по дебюрократизации и минимизации административного вмешательства государства в дела бизнеса.
Последовательно должен сокращаться перечень лицензируемых видов деятельности, требований обязательной сертификации продукции, случаев необходимости разного рода согласований, разрешений, аккредитаций и т.д.
Основные экономические права, даже если они не содержат оговорки о возможности ограничений, могут быть ограничены путем принятия федерального закона (ст. 55, ч. 3 Конституции РФ). Но поскольку основные права не содержат указаний о возможных пределах ограничений, а лишь отсылают к закону, возникает вопрос относительно интенсивности такого рода вторжений в сферу экономических прав и свобод.
Ведь формально законодатель может ограничить то или иное основное право в любом объеме и в результате - выхолостить его содержание.
Предупреждая такую угрозу, Конституционный Суд РФ в ряде своих решений старался выстроить конституционно-правовую защиту, используя принцип пропорциональности и обеспечения баланса публичных и частных интересов.
В этих целях суд использует понятие основного содержания субъективного конституционного права, которое означает, что законодательное ограничение сферы экономической свободы не должно быть чрезмерным, тем самым вырабатывая от решения к решению систему критериев о пределах вторжения.
Важно отметить, что в своей практике Конституционный Суд России сближается с теми представлениями о пределах возможных ограничений основных прав и свобод, которые сложились в европейском конституционном праве, во многом благодаря деятельности Европейского Суда по правам человека в Страсбурге.
3. Российское законодательство является и правовым, и социальным. Усиление социальной роли государства - адекватная реакция на усложнение общественных связей. Поэтому порой государство оказывается вынужденным вторгаться в сферы общественных отношений, которые ранее казались носящими исключительно частноправовой характер. Такого рода примером может служить институт банкротства.
Если раньше целью данного института была исключительно ликвидация дел должника для максимально быстрого удовлетворения интересов кредиторов (т.е. законы имели прокредиторскую направленность), то в настоящее время почти во всех государствах рыночной экономики учитывается, что банкротство предприятий-должников, и в особенности градообразующих, а также наиболее крупных банков, влечет негативные экономические и социальные последствия не только для работников и собственников таких предприятий и банков, но и для экономики регионов или даже страны.
Постепенно стали появляться специальные правовые процедуры, направленные на оказание содействия неплатежеспособным должникам (санкция, реструктуризация и т.д.).
Эти процедуры приобрели особую актуальность после кризиса 1998 г.
Федеральным Собранием были приняты законы о банкротстве и реструктуризации кредитных организаций, которые в отдельных своих частях стали предметом рассмотрения в Конституционном Суде.
Законы о банкротстве и реструктуризации банков предусматривают институт моратория, т.е. приостановление удовлетворения требования кредиторов. В частности, в соответствии со ст. 13 Федерального закона от 8 июля 1999 г. "О реструктуризации кредитных организаций" *(87) вводится мораторий на удовлетворение требований кредиторов по обязательствам кредитной организации в соответствии со ст. 26 Федерального закона от 25 февраля 1999 г. "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" *(88).
Институт моратория представляет собой серьезное вмешательство со стороны государства в частноправовую по своей природе сферу отношений между коммерческими банками и их вкладчиками. Мораторий ограничивает имущественные права значительного числа вкладчиков, охраняемые Конституцией.
В силу конституционных принципов верховенства закона и связанности законом органы исполнительной власти должны обладать ограниченными полномочиями по вопросам отсрочки исполнения обязательств. Не случайно в ст. 202 ГК РФ установлено, что мораторий может быть объявлен только Правительством РФ и лишь на основании закона.
Закон о реструктуризации кредитных организаций наделил правом пролонгировать мораторий некоммерческую организацию - Агентство по реструктуризации кредитных организаций (АРКО).
Анализируя конституционность норм Закона о реструктуризации кредитных организаций, Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что поскольку мораторий на удовлетворение требований кредиторов-вкладчиков является своего рода экономической льготой, предоставляемой должнику-банку, причем не за счет государства, а за счет вкладчиков, применение таких ограничительных по своим последствиям мер должно быть сбалансированным.
Именно поэтому, признав сам по себе институт моратория не противоречащим Конституции, КС РФ в Постановлении от 12 марта 2001 г. N 4-П *(89) обратил внимание федерального законодателя на необходимость дальнейшего совершенствования законодательства о несостоятельности (банкротстве) в части компенсации ущерба, причиняемого кредиторам введением моратория на удовлетворение их требований.
Эта тема получила развитие в Постановлении КС РФ от 3 июля 2001 г. N 10-П *(90). Поскольку мораторий означает публично-правовое вмешательство в частноправовые отношения, правовое регулирование затрагиваемых им отношений, - посчитал Конституционный Суд РФ, - должно основываться на общеправовом принципе соразмерности и пропорциональности вводимых ограничений, с тем чтобы исключалось произвольное ухудшение условий договора для гражданина-вкладчика, являющегося, как правило, экономически слабой стороной в договоре банковского вклада.
Применение принципа соразмерности Конституционным Судом РФ можно проиллюстрировать на примере дела о проверке конституционности ч. 1 и 2 ст. 560 ГК РСФСР в связи с жалобой гр. А.Б. Наумова *(91).
Фабула дела
Истцы А.Б. Наумов и Л.Б. Кудашева обратились в Раменский городской народный суд Московской области с иском к Н.Б. Дрожжиной и В.Б. Щетинину о признании права собственности на часть дома в деревне Никулино Раменского района. Суд отказал в удовлетворении их исковых требований исходя из того, что этот дом является частью имущества колхозного двора и, следовательно, на него распространяется правило ч. 1 ст. 560 ГК РСФСР, согласно которой в случае смерти члена колхозного двора наследование в имуществе двора не возникает.
А.Б. Наумов обратился в КС РФ с жалобой о проверке конституционности этой нормы, поскольку полагает, что ею нарушается его конституционное право наследования, гарантируемое ст. 35 (ч. 4) Конституции РФ.
Часть 1 ст. 560 ГК РСФСР, обжалуемая заявителем, неразрывно связана с ч. 2 этой статьи, согласно которой, если после смерти члена колхозного двора других членов двора не остается, к имуществу двора применяются общие правила наследования.
Нормы ч. 1 и 2 ст. 560 ГК РСФСР, не отменяя права наследования, допускали открытие наследства лишь при прекращении колхозного двора, в том числе после смерти последнего его члена. Специальный порядок открытия наследства в колхозном дворе, отличный от общих норм наследственного права, ставил субъективное право наследования в зависимость от не имеющих отношения к индивиду условий (а именно - от прекращения существования колхозного двора в различных формах), характер которых делал субъективное право практически нереализуемым.
При этом право члена колхозного двора составить завещание на долю в имуществе двора формально сохранялось. Однако при наличии других членов двора наследство в колхозном дворе после смерти завещателя не открывалось, а завещание на долю имущества колхозного двора объявлялось недействительным. Таким образом, условия, определенные законодателем, лишали наследодателей и наследников возможности осуществлять свободное волеизъявление по завещанию и принятию наследства либо отказу от него. Установление такого рода условий искажало основное содержание права наследования. Как отметил Конституционный Суд РФ, указанные ограничения, направленные на то, чтобы не допустить открытия наследства в имуществе колхозного двора, не соотносимы ни с одной из целей, перечисленных в ст. 55 (ч. 3) Конституции РФ, которые могли бы оправдать ограничения прав граждан федеральным законом. По мнению суда, законодатель вправе учитывать специфику отношений, возникающих в области сельскохозяйственного производства, и в целях защиты законных интересов его участников вводить на основании федерального закона соразмерные ограничения конституционного права наследования. Подобный характер имеет правило ст. 258 ГК РФ 1994 г., в соответствии с которым земельный участок и средства производства, принадлежащие крестьянскому (фермерскому) хозяйству, при выходе какого-либо его члена из хозяйства разделу не подлежат. Вышедший из хозяйства имеет право на получение денежной компенсации, соразмерной его доле в общей собственности на это имущество.
Аналогичный способ защиты интересов может использоваться по отношению к подсобным хозяйствам, занявшим место существовавших ранее колхозных дворов. Правила ст. 560 ГК РСФСР ограничивали конституционные права наследодателей и наследников не соответствующим Конституции РФ образом, не соразмерно указанным в ней целям и в силу этого противоречат Конституции РФ.
Постановление КС РФ по делу о проверке конституционности ст. 560 ГК РСФСР послужило основой для конструирования норм о специфике наследования имущества члена крестьянского (фермерского) хозяйства в разделе V "Наследственное право" части третьей ГК РФ. В ст. 1179 ГК РФ предусматривается, что после смерти любого члена крестьянского (фермерского) хозяйства наследство открывается и наследование осуществляется на общих основаниях с соблюдением при этом правил ст. 253-255 и 257-259 ГК РФ.
Если наследник умершего члена крестьянского (фермерского) хозяйства сам членом этого хозяйства не является, он имеет право на получение компенсации, соразмерной наследуемой им доле в имуществе, находящемся в общей совместной собственности членов хозяйства. При отсутствии соглашения между членами хозяйства и указанным наследником об ином доля наследодателя в этом имуществе считается равной долям других членов хозяйства. В случае принятия такого наследника в члены хозяйства указанная компенсация ему не выплачивается.
Данная норма имеет своей целью сохранение крестьянского (фермерского) хозяйства как единого экономического целого, не допуская неразумного и неэффективного дробления (парцелляризации) этого хозяйства.
Остается только сожалеть, что законодатель не предусмотрел возможность выплаты причитающейся наследнику умершего члена крестьянского (фермерского) хозяйства денежной компенсации с рассрочкой до 10-15 лет. Дело в том, что с учетом экономического состояния крестьянских хозяйств выплата единовременно денежной компенсации может закончиться банкротством хозяйства, в то время как рассрочка платежа позволила бы решить проблему выплаты не столь болезненным образом. Полагаем, что в новом Законе о крестьянском (фермерском) хозяйстве целесообразно предусмотреть такую возможность.
4. Принцип соразмерности (пропорциональности) относится к ограничениям прав и свобод.
Самым сложным, как ни странно, оказывается формализация того, что из себя представляет данное понятие.
Конституционное понятие "ограничение прав" имеет целый ряд "родственных" и весьма близких правовых понятий, в связи с чем возникает потребность в их разграничении.
Прежде всего требует выяснения вопрос о том, являются ли установленные в самой Конституции пределы основных прав и свобод их ограничением или это их конституционно-правовое регулирование.
К. Штерн писал о том, что установление конституционным правом границ (пределов) основных прав неизбежно. Об этом свидетельствует давно существующее в немецкой доктрине учение об "имманентных пределах" основных прав *(92).
Когда в ч. 2 ст. 34 российской Конституции закрепляется правило о недопустимости экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию, этим не ограничивается конституционное право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской деятельности, поскольку устанавливаются естественные, имманентно присущие данному праву границы.
Учитывая, что регулирование прав (осуществляемое как Конституцией, так и федеральным законом - см. п. "в" ч. 1 ст. 71 Конституции России) отличается от ограничения прав, Конституционный Суд РФ отказал в принятии к рассмотрению жалобы гр. Редекопа В.П. на нарушение его конституционного права на занятие предпринимательской деятельностью нормой п. 4 ст. 7 Закона РФ "О защите прав потребителей" *(93). Оспариваемая норма предусматривает, что если на товары (работы, услуги) законом или в установленном им порядке, в частности, стандартами, установлены обязательные требования, обеспечивающие их безопасность для жизни, здоровья потребителя, окружающей среды и предотвращение причинения вреда имуществу потребителя, соответствие товаров (работ, услуг) указанным требованиям подлежит обязательному подтверждению в порядке, предусмотренном законом и иными правовыми актами. Перечень товаров (работ, услуг), подлежащих обязательному подтверждению их соответствия указанным требованиям, утверждается Правительством РФ.
Статья 7 (п. 4 абз. 1) Закона РФ "О защите прав потребителей" (в редакции от 9 января 1996 г. и 17 декабря 1999 г.) *(94) предусматривает условия осуществления предпринимательской деятельности хозяйствующих субъектов, занимающихся реализацией товаров. Данные условия имеют своей целью обеспечение безопасности товаров (работ, услуг) для жизни и здоровья потребителя, окружающей среды и предотвращение причинения вреда имуществу потребителя. Тем самым оспариваемой нормой Закона обеспечивается защита жизни, здоровья и имущества потребителей, охрана окружающей среды, что соответствует общему конституционному принципу недопустимости нарушения прав и свобод одних лиц осуществлением прав и свобод других (ст. 17 Конституции РФ).
Об ограничении права можно было бы говорить в том случае, если бы основное право, предусмотренное ст. 34 Конституции России, гарантировало возможность предпринимателям производить любые продукты, в том числе и отравленные.
Необходимо различать понятия "ограничение прав" и "обременение правами".
Такого рода обременения, равно как и обременение залогом, сервитутом, не является, с нашей точки зрения, ограничением прав. Это - примеры их регулирования. Меры гражданско-правовой ответственности, обеспечительные меры (гл. 25 и 23 ГК РФ) не являются случаями ограничения прав, поскольку представляют собой регулирование гражданских прав, осуществляемое самим Гражданским кодексом.
Типичным примером ограничений гражданских прав может служить ограничение прав, гарантированных ГК РФ, вводимое иными федеральными законами.
Статья 837 ГК РФ, устанавливая виды банковских вкладов, одновременно определяет права вкладчиков. В тех же случаях, когда федеральный закон ограничивает "первоначальный объем" их прав путем установления препятствий в пользовании и владении вкладом, имеет место ограничение права (выше приводились примеры таких ограничений, установленные Законом о реструктуризации кредитных организаций).
В ч. 2 ст. 55 Конституции РФ указано, что федеральный законодатель в его деятельности по регулированию и защите прав и свобод человека и гражданина не должен издавать законы, "отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина". В связи с этим возникает необходимость выяснить, в каком соотношении находятся понятия "умаление права" и "ограничение права". Полагаем, что когда законодатель принимает федеральный закон, ограничивающий права и свободы человека и гражданина в той мере, в какой это необходимо в конституционно-значимых целях, перечисленных в ч. 3 ст. 55 Конституции, имеет место допустимое ограничение прав и свобод. Если же федеральный законодатель путем принятия закона ограничивает права и свободы без учета этих целей либо с учетом их, но не в той мере, в какой это необходимо, т.е. непропорционально, чрезмерно, тогда имеет место умаление прав и свобод. Умаление основных прав и свобод встречается не только в законотворческой, но и в правоприменительной деятельности, если правоприменитель интерпретирует какое-либо основное право как несамостоятельное, т.е. входящее в содержание другого основного права.